17. August 2015

Umsetzung der Alpenkonvention in Bayern – Teil 1: Allgemeine Fragen zur Alpenkonvention

Unsere Interpellation vom 15.10.2014 mit den Antworten des Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 07.05.2015, uns zugegangen am 08.06.2015, veröffentlicht als Drucksachennummer 17/6592 am 17.08.2015 (Antworten sind kursiv hervorgehoben)

Aufgrund der sehr umfänglichen Fragestellungen habe ich Ihnen die Antworten in neun einzelne Artikel zu den jeweiligen Kapiteln aufgeteilt. Über die folgende Inhaltsangabe gelangen Sie am Anfang jeden Artikels zu den jeweiligen Kapiteln. Am Ende eines jeden Artikels erfolgt ein Link zum folgenden Kapitel.

1. Allgemeine Fragen zur Alpenkonvention

2. Nachhaltige Entwicklung und Raumplanung

3. Berglandwirtschaft

4. Naturschutz und Landschaftsplanung

5. Bergwald

6. Tourismus

7. Bodenschutz

8. Energie

9. Verkehr

Die Alpen sind einer der größten zusammenhängenden Naturräume Europas, mit hoher Vielfalt an Lebens- und Rückzugsräumen gefährdeter Pflanzen- und Tierarten. Gleichzeitig sind die Alpen als Lebens- und Wirtschaftsraum, Kultur- und Erholungsraum von vielen unterschiedlichen Nutzungsansprüchen geprägt. Verkehrserschließungen, Tourismusprojekte, das Abholzen der Bergwälder und Siedlungserweiterungen in Tälern sind angesichts des Klimawandels und der Bestimmungen der Alpenkonvention neu zu bewerten. In der Alpenkonvention und ihren Protokollen haben sich die acht Alpenländer zu gemeinsamen Erklärungen zusammengefunden, um eine nachhaltige Entwicklung des Alpenraums umzusetzen.
Eine Interpellation der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 18. Oktober 2005 (Drs. 15/5263) führte zu einer umfassenden Situationsanalyse der für eine nachhaltige Entwicklung im bayerischen Alpenraum relevanten politischen Handlungsfelder. Da die Verabschiedung der Berchtesgadener Resolution, des Ausgangsdokuments der Alpenkonvention, nun knapp 25 Jahre zurückliegt, scheint eine weitere Auswertung der bisher in Bayern angestoßenen Maßnahmen und erzielten Resultate, aber auch der zukünftigen Herausforderungen nach Maßgabe der Konvention, sinnvoll zu sein. Vor dem Hintergrund vieler neuer Entwicklungen des Klimawandels, erneuerter Daten und Fakten, veränderter Ausgangsbedingungen und nicht zuletzt einer anders gelagerten thematischen Prioritätensetzung der Politik und der Öffentlichkeit, soll eine überarbeitete Neuauflage der Großen Anfrage eine aktuelle Analyse des derzeitigen Status quo in den bayerischen Alpen bieten.
Soweit nicht anders vermerkt, beziehen sich die folgenden Fragen auf die auf Gemeindeebene vorgenommene Abgrenzung des Alpenraums nach dem Landesentwicklungsprogramm Bayern, die sich eng am morphologischen Alpenraum orientiert. Für die spezifisch die Alpenkonvention betreffenden Fragen bildet die nach Landkreisen abgegrenzte Gebietskulisse der Alpenkonvention den Bezugsraum.

Vorbemerkung
Seit der Interpellation zur Umsetzung der Alpenkonvention aus dem Jahr 2005 (Drs. 15/5263) hat sich die Arbeit in der Alpenkonvention gewandelt. Galt es zuvor, das Vertragswerk aufzusetzen, durch die nationalen Parlamente zu ratifizieren und einen ersten Umsetzungsbericht zu erstellen, war die Arbeit in der Folgezeit durch die Einrichtung von Facharbeitsgruppen und -Plattformen für den alpenweiten konkreten Erfahrungsaustausch und erste gemeinsame Umsetzungsprojekte geprägt. Hieran hat sich Bayern als einziges deutsches Land mit Alpenanteil mit großem Engagement beteiligt.

Seit 2005 wurden keine neuen Protokolle mehr erstellt, stattdessen wurden Themen wie Klimawandel sowie Bevölkerung und Kultur in einem Aktionsplan bzw. in Form einer Deklaration aufgegriffen. Dies erlaubt eine dynamischere Herangehensweise und eine höhere Flexibilität bei der Weiterentwicklung dieser Themen, als dies in Form von Durchführungsprotokollen möglich wäre. Das für die Alpen wichtige Verkehrsprotokoll wurde zwischenzeitlich von Italien und der Europäischen Union ratifiziert, in der Schweiz kam der Ratifizierungsprozess hingegen ins Stocken.
Auch wurde das Überprüfungsverfahren zwischenzeitlich angepasst. Da die ersten beiden Überprüfungsberichte nur noch wenige Defizite bei der Umsetzung der Konvention aufwiesen und die Berichtslegung jeweils erheblichen Verwaltungsaufwand verursachte, wurden die Intervalle für die Überprüfungsberichte auf 10 Jahre verlängert. Gleichzeitig wurde die Möglichkeit geschaffen, jene Bereiche, bei denen im Rahmen der Länderberichte eventuelle Umsetzungsmängel festgestellt wurden, vertieft zu beleuchten. Darüber hinaus wurde den Vertragsparteien oder Beobachtern die Möglichkeit eingeräumt, ein Ersuchen um Überprüfung einer vermuteten Nichteinhaltung der Konvention und ihrer Protokolle an den Überprüfungsausschuss zu richten. In den drei bislang behandelten Fällen konnte kein Verstoß gegen die Konvention festgestellt werden.
Mit zunehmender Tendenz nutzte die Alpenkonvention auch die Möglichkeiten einer Förderung konkreter Umsetzungsprojekte über das Programm Europäische Kooperation Alpenraum 2007-2013. Aus der Konvention heraus wurden bislang vier Kooperationsprojekte entwickelt und mit EU-Mitteln kofinanziert. Es ist zu hoffen, dass auch das Nachfolgeprogramm in der Förderperiode 2014 – 2020 entsprechend in Anspruch genommen wird.
Am aktuellen deutschen Vorsitz in den Jahren 2015 und 2016 beteiligt sich Bayern mit großem Engagement. Besonderes bayerisches Anliegen ist dabei, die Arbeit stärker umsetzungsorientiert auszurichten und dabei vor allem so zu gestalten, dass die Konvention vor Ort auf kommunaler Ebene auf mehr Akzeptanz stößt. Dies erfordert aus Sicht der Staatsregierung, die Alpenkonvention stärker als integrativen Gestaltungsrahmen zu nützen, statt stets ihren einschränkenden Charakter als Rechtsvorschrift zu betonen, und die Kommunen aktiv in Aktivitäten der Konvention einzubinden.
Seit 2012 ist mit der Europäischen Strategie für den Alpenraum (EUSALP) eine neues europäisches politisches Steuerungsinstrument als Teil der sogenannten Makroregionalen Strategien im Entstehen, das thematisch breiter als die Konvention aufgestellt ist, räumlich auch das wirtschaftlich prosperierende Umland der Alpen umfasst, politisch den Alpenregionen mehr Mitsprachemöglichkeiten verleiht und auf verschiedenen Ebenen bestehende Netzwerke im Alpenraum besser miteinander koordinieren soll. Hierbei bleiben die Alpenkonvention und ihre Protokolle unangetastet, vielmehr bietet sich die Chance, dass die Alpenkonvention ihre Kernkompetenzen einbringt und Alpenschutz besser auf europäischer Ebene verankert wird.
Unbeschadet der hohen Schutzbedürftigkeit des Gebirgsraums ist die Staatregierung der Auffassung, dass die Bayerischen Alpen nicht zu einer No-go-Area werden dürfen, die den Menschen ausschließt. Die Kombination aus Schutz und Nutzung ist aus Sicht der Staatsregierung der geeignete Weg, diesen Raum als wertvollen Rückzugsraum für seltene Pflanzen- und Tierarten und gleichzeitig als wertvollen Lebensraum für die ansässige Bevölkerung zu erhalten. Raumplanerische Instrumente wie der Alpenplan helfen hierbei in besonderem Maße, eine Übererschließung der Alpen zu vermeiden.
Wie bereits bei der Interpellation aus dem Jahr 2005 wurde auf sehr umfangreiche Datenerhebungen und umfassende Umfragen bei den 283 Gemeinden im Alpenkonventionsgebiet verzichtet. Bei nachgeordneten Behörden vorhandenes umfangreiches Material wurde – soweit vom Aufwand her vertretbar – für die Beantwortung ausgewertet. Gleichwohl hat die Beantwortung der Interpellation wegen der umfangreichen und z.T. sehr detaillierten Fragestellung einen erheblichen Verwaltungsaufwand verursacht.

 

1. Allgemeine Fragen zur Alpenkonvention

1.1 Umsetzung durch die Verwaltung

a) In welcher Form stellt die Staatsregierung sicher, dass die Alpenkonvention und ihre Protokolle entsprechend ihrer völkerrechtlichen Verbindlichkeit in angemessenem Maß bei Verwaltungsentscheidungen und Planungen berücksichtigt werden?
zu 1.1 a): Auf die Antwort der Staatsregierung auf die Interpellation „Umsetzung der Alpenkonvention in Bayern“ vom 18.10.2005 (Drs. 15/5263) wird verwiesen.
Im Oktober 2007 haben das Bayerische Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz und das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit gemeinsam die Broschüre „Die Alpenkonvention – Leitfaden für ihre Anwendung“ veröffentlicht. Diese enthält Rahmenbedingungen, Leitlinien und Vorschläge für die Praxis zur rechtlichen Umsetzung der Alpenkonvention und ihrer Durchführungsprotokolle und dient als Hilfestellung für die rechtsanwendenden Behörden. Die Broschüre wurde – ergänzt um Rechtstabellen (Synopsen) zur Verankerung der Durchführungsprotokolle der Alpenkonvention im europäischen, deutschen bzw. bayerischen Recht – in die jeweiligen Internet-Angebote aufgenommen (in Bayern: http://www.stmuv.bayern.de/ministerium/eu/zusammenarbeit/alpenkonvention/protokolle.htm ).

1.1 b) Wie will die Staatsregierung in Fällen, die gemäß dem CIPRA Leitfaden zur juristischen Umsetzung der Alpenkonvention Vorschriften in den Protokollen der Alpenkonvention betreffen, die durch keine innerstaatlichen Vorschriften abgedeckt sind, die Umsetzung der Alpenkonvention gewährleisten?
zu 1.1 b): Siehe Antwort zu Frage 1.1 a).
Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass gutachterliche Äußerungen wie z.B. der „Leitfaden zur Umsetzung der Bestimmungen der Alpenkonvention in Deutschland“ nicht als gültige Auslegungshilfe zur Umsetzung der Alpenkonvention herangezogen werden können.

1.1 c) Welche Maßnahmen wendet die Staatsregierung derzeit an, um die angemessene Berücksichtigung der Alpenkonvention und ihrer Protokolle sicherzustellen?
zu 1.1. c): Siehe Antwort zu Frage 1.1 a).

1.1 d) Gibt es Pläne, die derzeit angewandten Kontrollmechanismen anzupassen, bspw. hinsichtlich des festgelegten Berichtszeitraums des Überprüfungsausschusses?
zu 1.1 d): Der Mechanismus zur Überprüfung der Alpenkonvention und ihrer Durchführungsprotokolle wurde mit Beschluss der XII. Alpenkonferenz vom 07.09.2012 im Hinblick auf Form, Gegenstand und Zeitabstände des Berichtsverfahrens, die Struktur und die Funktionen des Überprüfungsausschusses sowie das Verfahren des Überprüfungsmechanismus angepasst. Dabei wurde insbesondere festgelegt, dass jede Vertragspartei in Abständen von zehn Jahren über die Umsetzung der Alpenkonvention und ihrer Durchführungsprotokolle berichtet.
Der Bericht soll eine allgemeine Darstellung der bisherigen und künftig vorgesehenen Bemühungen zur Einhaltung der Konvention und ihrer Protokolle, die Einhaltung bestimmter protokollübergreifender Verpflichtungen gemäß Artikel 3 und 4 der Alpenkonvention, bestimmter protokollspezifischer Verpflichtungen im Hinblick auf die getroffenen Maßnahmen, Problembereiche und Maßnahmen in Zusammenarbeit mit anderen Vertragsparteien, die Umsetzung von Beschlüssen und Empfehlungen der Alpenkonferenz bzw. des Überprüfungsausschusses sowie einen Ausblick auf wichtige, in den kommenden Jahren geplante Aktivitäten enthalten. Die nächsten Länderberichte sind Ende August 2019 beim Ständigen Sekretariat der Alpenkonvention einzureichen.

1.1 e) An welchen (langfristigen) Projekten zur Umsetzung der Alpenkonvention ist Bayern derzeit beteiligt und welche Pläne gibt es dahingehend?
zu 1.1 e): Unter Umsetzung der Alpenkonvention wird im Folgenden nicht deren rechtliche Implementierung, sondern werden Aktivitäten verstanden, die der praktischen Verankerung des hinter dem Regelwerk stehenden Grundgedankens einer nachhaltigen Entwicklung des Alpenraums vor Ort stehen.
Die Staatsregierung arbeitet in den Gremien der Alpenkonvention und innerhalb der eigenen Zuständigkeit seit Jahren auf eine stärkere Sichtbarkeit der Konvention hin. Hierbei werden folgende Ansätze verfolgt:
─ Strategische Konzeptionen
Gegenwärtig wird auf bayerische Initiative hin die Europäische Strategie für den Alpenraum (EUSALP) vorbereitet und voraussichtlich im Herbst 2015 vom Europäischen Rat verabschiedet. Bayern hat federführend die Umweltsäule der Strategie koordiniert und ein breit akzeptiertes Governance-Modell eingebracht, das eine aktive Beteiligung der Alpenkonvention an der Strategie ermöglicht.

Vor dem Hintergrund der EUSALP hat das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit im Juli 2012 den ÖKOPLAN ALPEN 2020 veröffentlicht. Ausdrückliches Ziel ist die Erhaltung und wenn möglich Verbesserung des ökologischen Zustands und der natürlichen Ressourcen der Bayerischen Alpen unter Beachtung der Bestimmungen der Alpenkonvention. Er enthält konkrete Umsetzungsziele in den Themen Schutz der Ressourcen Boden und Wasser, Erhaltung der einzigartigen Biodiversität einschließlich der Umweltbildung, Sicherung des Lebens- und Siedlungsraums, Klimaschutz und Energieversorgung im Alpenraum und wird seither schrittweise umgesetzt.
─ Internationale Kooperationsprojekte
Das EU-Strukturfondsprogramm Europäische Territoriale Kooperation Alpenraum bietet sich auf Grund der Fördergebietskulisse und der Förderbereiche dieses Programms in besonderem Maße dafür an, Ziele der Alpenkonvention in Form von Kooperationsprojekten umzusetzen. Aus der Mitte der Alpenkonvention heraus wurden bislang vier Projekte gefördert. Die Projekte Econnect und Greenalps widmen sich dem Ökologischen Verbund, das Projekt Alpstar der Klimaneutralität auf kommunaler Ebene und das Projekt Alpinfonet der Harmonisierung der Informationssysteme für die umweltfreundliche Anreise. Weitere Kooperationsprojekte sollten nach Möglichkeit in der Förderperiode 2014-2020 initiiert werden. Drei der genannten Projekte wurden mit Mitteln des Freistaats Bayern kofinanziert bzw. unter bayerischer Federführung durchgeführt.
Ausgehend von einer Forschungsinitiative des Freistaates Bayern streben die Höhenforschungsstationen in Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich, der Schweiz und Slowenien den Aufbau eines Virtuellen Alpenobservatoriums (VAO) zu einem Zentrum der Klimaforschung in den Alpen an. Kern des VAO ist die Vernetzung der alpinen Höhenforschungsstationen im IT-Bereich, einschließlich Qualitätssicherung und Datenspeicherung es stellt damit einen langfristigen Beitrag Bayerns zur Umsetzung des auf der X. Alpenkonferenz der Alpenkonvention in Evian (2009) beschlossenen „Aktionsplan zum Klimawandel in den Alpen“ dar. Die Initiative wurde im 58. Ständigen Ausschuss der Alpenkonferenz im März 2015 ausdrücklich unterstützt.
─ Öffentlichkeitsarbeit
Die jährlichen Journalistenreisen des Generalsekretärs der Alpenkonvention während der Sommermonate („Superalp“ und „We are Alps“) führen wiederholt an Orte im bayerischen Alpenraum. Die Bayerische Staatsregierung unterstützt diese Möglichkeit, die Konvention vor Ort bekannt zu machen, und beteiligt sich regelmäßig finanziell oder personell an den Veranstaltungen.
Die Einbeziehung von Jugendlichen in die Arbeit der Alpenkonvention sollte langfristig gewährleistet sein. In den vergangenen Jahren hat Bayern daher die Jugendparlamente der Alpenkonvention an Gymnasien in Rosenheim und Sonthofen finanziell unterstützt und betrachtet diese Aktivität als gute Möglichkeit, den Gedanken der Alpenkonvention langfristig in der Gesellschaft zu verankern.
─ Unterstützung von Beobachterorganisationen Siehe Antwort zu Frage 1.3.

1.1 f) Welche Regelungen in den bestehenden landesrechtlichen Instrumenten wurden seit 2005 an die Zielaussagen und Bestimmungen der Alpenkonvention und ihrer Protokolle angepasst?
zu 1.1 f): Das Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz – BayNatSchG) vom 23. Februar 2011 enthält nun mit Art. 2 Alpenschutz in Satz 2 einen ausdrücklichen Verweis auf die Alpenkonvention. Art. 2 BayNatSchG lautet:
„Die bayerischen Alpen sind mit ihrer natürlichen Vielfalt an wild lebenden Tier- und Pflanzenarten einschließlich ihrer Lebensräume als Landschaft von einzigartiger Schönheit in ihren Naturräumen von herausragender Bedeutung zu erhalten. Der Freistaat Bayern kommt dieser Verpflichtung auch durch den Vollzug verbindlicher internationaler Vereinbarungen, insbesondere der Alpenkonvention, nach.“
Im Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) vom 1. September 2013, dem fachübergreifenden Zukunftskonzept der Staatsregierung für die räumliche Ordnung und Entwicklung Bayerns, werden landes- weit raumbedeutsame Festlegungen (Ziele und Grundsätze) getroffen. Die Alpenkonvention findet dabei in den Kapiteln 2.3 Alpenplan und 4.5 Erwähnung. Darin heißt es:
„Zu 2.3.3 (B) Der Alpenraum soll vor einer ungeordneten Zulassung von Verkehrsvorhaben geschützt werden. Mit dem Alpenplan besteht ein bewährtes Instrument, das die ökologischen Schutzzwecke, die biologische Vielfalt, berechtigte touristische Ansprüche und die notwendige Abwehr von Naturgefahren zu einem angemessenen Ausgleich bringt. Der Alpenplan dient auch der Umsetzung der Internationalen Alpenkonvention, die mit der Ratifizierung in Deutschland am 18.12.2001 in Kraft getreten ist.“
„Zu 4.5.5 (B) Zur Durchführung eines bedarfsgerechten Luftverkehrs sind neben den internationalen Verkehrsflughäfen München, Nürnberg und Memmingen zur Deckung der regionalen und teilräumlichen Luftverkehrsnachfrage weitere Flugplätze für die Allgemeine Luftfahrt, insbesondere den Geschäftsreise- und Werkluftverkehr sowie den Privatluftverkehr, erforderlich. Deshalb muss jede Planungsregion über mindestens einen Luftverkehrsanschluss für die All- gemeine Luftfahrt verfügen. Ausgenommen davon sind die Regionen 15 (Donau-Iller), 16 (Allgäu) sowie die Region 17 (Oberland), die bisher über keinen solchen Luftverkehrsanschluss verfügen. Für die Regionen 15 und 16 steht auf Grund seiner vorhandenen Kapazitäten der Verkehrsflughafen Memmingen für die Allgemeine Luftfahrt zur Verfügung. In der Region 17 wird auf die Anlegung eines neuen Flugplatzes verzichtet. Dies entspricht dem Grundanliegen der Alpenkonvention, die Umweltbelastungen durch den Luftverkehr so weit wie möglich zu reduzieren.“

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Hier geht es zum 2. Kapitel der Interpellation: Nachhaltige Entwicklung und Raumplanung

Hier können Sie die komplette Interpellation mit den Antworten der Staatsregierung als pdf-Datei im Drucksachenlayout des Bayerischen Landtags herunterladen.

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